«راه» ما را از توسعه عقب انداخت
نسبت توسعه اقتصادی با حمل و نقل در گفتوگو با حمید آذرمند
با نگاهی به نقشه راه‌های کشور متوجه می‌شویم یک تمرکزگرایی در اقتصاد وجود دارد به طوری که سیستم حمل و نقل جاده‌ای و ریلی ما به گونه‌ای طراحی شده که همه راه‌ها به تهران ختم می‌شود. این موضوع از منظر کارشناسان به تمرکز گرایی در اقتصاد ایران معنا شده است. در حالی که نقشه راه کشورهای صادرات‌گرا به سمت بنادر، فرودگاه‌ها و پایانه‌های مرزی‌شان است. با این مقدمه می‌خواستم از شما بپرسم که ما در توسعه حملونقل چه راه‌هایی را تا حالا نپیموده‌ایم؟ از ابتدای انقلاب بنا را بیشتر بر این گذاشتیم که جاده‌های روستایی را توسعه دهیم ولی به ایجاد شاهراه‌ها، توسعه جاده‌ها و سیستم ریلی که می‌توانند به توسعه صادرات ما کمک کنند، توجهی نکرده‌ایم. به نظر شما چه اشتباهاتی در سیاستگذاری‌ها برای توسعه حملونقل کشور داشته‌ایم که نتوانسته‌ایم صنعت حمل و نقل‌مان را توسعه دهیم؟
قبل از اینکه بخواهیم به این پرسش پاسخ دهیم که چه راه‌هایی را طی نکرده‌ایم باید ببینیم که نیاز ما به بخش حملونقل چیست و آنگاه به بررسی این موضوع بپردازیم که مسیر طی‌شده درست بوده یا خیر. حملونقل دو کارکرد اصلی در اقتصاد دارد. اولین کارکردش اثر مستقیمی است که به عنوان یک فعالیت اقتصادی بر رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال می‌گذارد. با نگاهی به حساب‌های ملی، سهم ارزش افزوده بخش حملونقل از تولید ناخالص داخلی قابل توجه بوده تا حدی که از سال ۱۳۳۸ تا سال ۱۳۹۳ به طور میانگین ۳/ ۶ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور را بخش حمل و نقل تولید کرده است. این سهم در ۱۰ سال گذشته بالغ بر هفت درصد بوده است. این رقم، اثر مستقیم حمل و نقل در اقتصاد را نشان می‌دهد ولی نقش حملونقل در اقتصاد فراتر از آن است. با واکاوی اثر غیرمستقیم آن متوجه خواهیم شد بخش حملونقل یکی از کلیدی‌ترین و مهم‌ترین زیرساختهای اقتصادی کشور است که اگر بخواهیم نرخ رشد اقتصادی بالایی را هدفگذاری کنیم، نیازمند توسعه زیرساختهای حملونقل در کشور هستیم چرا که اگر این بخش متناسب با هدفگذاری رشد اقتصادی توسعه پیدا نکند، قطعاً گلوگاهی برای رشد اقتصادی خواهد بود. حالا برگردیم به سوال شما که پرسیدید چه راه‌هایی را طی نکرده‌ایم. به‌رغم سرمایه‌گذاری‌های قابل توجه به‌ویژه از اواسط دهه ۱۳۷۰ تا اواسط دهه ۱۳۸۰، با مشاهده شاخص‌های حمل و نقل می‌توان گفت متناسب با هدفگذاری صورت‌گرفته برای رشد اقتصادی در برنامه‌های سوم تا پنجم، صنعت حمل و نقل کشور را توسعه نداده‌ایم. شاخص‌ها نشان می‌دهند زیرساختهای حمل و نقل ما هم با الزامات دستیابی به نرخ رشدهای بالا و هم با استانداردهای جهانی فاصله بسیاری دارد.
اگر نظام حمل و نقل کشور را به دو بخش حمل کالا و جابه‌جایی مسافران تقسیم‌بندی کنیم، در کدام بخش عملکرد موفق‌تری داشته‌ایم؟
اگر بخواهیم تعریف دقیق‌تری از اجزای بخش حمل و نقل ارائه دهیم، بخش حمل و نقل به اجزای حمل و نقل جاده‌ای، ریلی، هوایی، دریایی و لوله‌ای (انتقال انرژی) و سایر خدمات فرعی حمل و نقل تقسیم می‌شود. در بخش حمل و نقل جاده‌ای به لحاظ کمیت زیرساخت‌ها شاید فاصله معنی‌داری با کشورهای دیگر نداشته باشیم ولی به لحاظ استانداردهای کیفیت فاصله ما با استانداردهای روز دنیا زیاد است. در زمینه ناوگان حمل و نقل جاده‌ای، وضعیت مطلوب نیست. یکی از مشکلات جدی در این زمینه، فرسودگی ناوگان حملونقل عمومی جاده است. بر اساس آمار وزارت راه و شهرسازی، متوسط عمر ناوگان عمومی مسافری در سال ۱۳۸۸ برابر با ۱۲ سال بود که در سال ۱۳۹۲ به ۱۶ سال رسید. متوسط عمر ناوگان عمومی مسافری در اتحادیه اروپا در حال حاضر به کمتر از ۱۰ سال کاهش پیدا کرده است. همین‌طور متوسط عمر ناوگان عمومی باری نیز طی زمان نه‌تنها کاهش پیدا نکرده بلکه از متوسط ۱۶ سال در ۱۳۹۲ به متوسط ۱۷ سال در سال ۱۳۹۲ رسیده است. فرسودگی ناوگان جاده‌ای تبعاتی مانند حوادث جاده‌ای، مصرف بالای سوخت و آلودگی هوا را به دنبال دارد. از سوی دیگر حمل و نقل جاده‌ای ما ساختاری غیرشرکتی دارد. به عبارت دیگر، بخش عمده ناوگان عمومی جاده‌ای ما در مالکیت اشخاص است نه شرکت‌ها.
در بخش حمل و نقل ریلی هم می‌توان گفت هم به لحاظ طول خطوط و هم از نظر گستردگی و پراکندگی خطوط ریلی و هم به لحاظ فرسودگی واگن‌های مسافری و باری ضعف داریم. میانگین عمر واگن‌های باری ما در سال ۱۳۸۴ کمتر از ۱۸ سال بود که در سال ۱۳۹۲ به حدود ۲۳ سال رسید. در مورد واگن‌های مسافری وضعیت بدتر است. البته باید گفت طول خطوط ریلی ما طی دو دهه گذشته رشد قابل توجهی داشته ولی هنوز با سطح مطلوب فاصله بسیاری داریم. در بخش حملونقل هوایی، مشکل بزرگ فرسودگی ناوگان هوایی است. شما اگر تعداد فرودگاه‌های ایران را با متوسط تعداد فرودگاه‌های کشورهای دیگر حتی کشورهای توسعه‌یافته مقایسه کنید، متوجه می‌شوید به لحاظ تعداد فرودگاه فاصله زیادی با آنها نداریم اما از نظر تعداد پرواز و در واقع به لحاظ میزان جابه‌جایی بار و مسافر این فاصله با کشورهای دیگر بسیار زیاد است. در سال‌های گذشته تعداد بسیار زیادی فرودگاه احداث کرده‌ایم ولی از نظر عملکرد و از نظر میزان به‌کارگیری این زیرساخت‌ها فاصله‌مان با بقیه کشورها قابل توجه است. بر اساس آمار وزارت راه و شهرسازی، در سال ۱۳۹۲، در کل کشور ۵۴ فرودگاه در مقابل ۲۵۴ هواپیمای فعال وجود داشت. در بریتانیا هم تعداد فرودگاه‌ها ۵۴ عدد است ولی در مقابل آن، بیش از ۱۲۰۰ هواپیما فعالیت می‌کنند. علاوه بر کمیت، کیفیت خدمات حمل و نقل ماهم مطلوب نیست. مجمع جهانی اقتصاد در این زمینه شاخصی را منتشر می‌کند که بر اساس آن رتبه ایران در سال ۲۰۱۳ از نظر کیفیت زیرساختهای حمل و نقل هوایی در جهان ۱۲۱ بود.
یکی از دلایل عقب‌ماندگی صنعت حمل و نقل هوایی ما تحریم بوده است. این موضوع تا چه اندازه ما را از داشتن یک خط هوایی معتبر و بین‌المللی محروم کرده است؟
طی سه دهه گذشته با توجه به اینکه سهم بالایی از ناوگان حملونقل هوایی ما را هواپیماهای بوئینگ تشکیل می‌داد لذا تحریم‌های اقتصادی کشور صادر‌کننده، ما را در توسعه و نوسازی هواپیماها دچار مشکلاتی کرد. ولی در همان سال‌ها، ما برای سایر برندهای هواپیما به آن شدت محدودیت نداشتیم. آن چیزی که باعث شد به سمت ایجاد یک خط هوایی قدرتمند نرویم یک رابطه علت و معلولی است که بین بخش حملونقل و گردشگری خارجی وجود دارد. گردشگری خارجی با حملونقل هوایی علت و معلول هم هستند. توسعه‌نیافتگی هر کدام باعث توسعه‌نیافتگی آن یکی هم شده که این توسعه‌نیافتگی را در هر دو مشاهده می‌کنیم. وقتی گردشگر خارجی نیاید طبیعتا شرکت‌های هواپیمایی ما، حتی اگر مجوز هم بگیرند و امکان خرید هواپیما را هم داشته باشند توجیه اقتصادی ندارد که بخواهند ناوگان حمل‌ونقل‌شان را توسعه دهند. بنابراین به همان نکته اول شما بر‌می‌گردم که به درون‌گرایی در اقتصاد ایران اشاره داشتید. در بخش حمل و نقل هوایی هم، این تمرکزگرایی و درون‌گرایی مشاهده می‌شود به طوری که خطوط هوایی ما بر اساس ذائقه و قوانین داخلی تنظیم شده تا استانداردهای بین‌الملی حاکم بر صنعت حمل و نقل هوایی.
دکتر نیلی، مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور در خصوص معمای توسعه‌نیافتگی ایران می‌گویند، جمهوری آذربایجان به واسطه توسعه صنعت حمل و نقل، ترکیه به خاطر گردشگری، عربستان از طریق فروش منابع نفتی و امارات به خاطر استفاده از ظرفیت‌های تجاری‌اش توسعه یافته‌اند. اما ما به رغم اینکه تمام این ظرفیت‌ها را یکجا در اختیار داریم نتوانسته‌ایم از آن بهره ببریم. به نظر شما در میان این همه مزیت‌ها عقب‌ماندگی صنعت حمل و نقل تا چه اندازه بر توسعه‌نیافتگی سایر بخش‌ها اثر‌گذار بوده است؟
نکته درستی است. ظرفیت‌های فراوانی در کشور وجود دارد که فعال نشده است. نمی‌توان انکار کرد که طی چهار دهه گذشته، درآمدهای سرشار نفتی و اتکای بودجه دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت، همواره ما را از فکر کردن به ظرفیت‌های درآمدزایی بی‌نیاز کرده است. حال که با کاهش درآمدهای نفتی مواجه شده‌ایم فرصت خوبی برای بازنگری است. بحث گردشگری را در مورد کشورهای ترکیه مطرح کردید، خوب است اشاره کنیم درآمد مستقیم ترکیه از گردشگران خارجی در سال ۲۰۱۳ بالغ بر ۳۵ میلیارد دلار بود. در همان سال مالزی بیش از ۲۱ میلیارد دلار و هند بیش از ۱۹ میلیارد دلار درآمد از محل گردشگری خارجی داشت. وقتی آنها درآمدهای نفتی ندارند ناچارند سراغ منابع درآمدی دیگر، نظیر گردشگری یا سایر مزیت‌هایی که کشورشان دارد بروند. اگر استراتژی را برتوسعه گردشگری بگذارید، ناچارید به تبع آن توسعه حملونقل را در اولویت قرار دهید. البته توسعه گردشگری ملاحظات خاص خود را دارد؛ از جمله نگرانی‌هایی که از بابت تبعات منفی فرهنگی و محیط زیستی آن وجود دارد. ولی تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد با برنامه‌ریزی می‌توان آثار منفی گردشگری را تا حد زیادی مدیریت کرد. ما به غیر از مزیت‌هایی که شما اشاره کردید، دارای ذخایر عظیمی از انواع مواد معدنی هستیم که به بهره‌برداری نرسیده‌اند. خب اگر قرار باشد این ذخایر فعال شوند طبیعتاً نیاز به گسترش زیرساختهای حمل و نقل و از همه مهم‌تر توسعه صنعت ریلی خود داریم. اما وجود درآمدهای فزاینده نفتی یک نوع احساس بی‌نیازی از فعال کردن سایر مزیت‌ها را برای ما به وجود آورده که خود این موضوع باعث شده تا حد زیادی از توسعه زیرساختهای حمل‌ونقل‌مان احساس بی‌نیازی کنیم. ولی با توجه به اینکه پیش‌بینی شده درآمدهای نفتی در سال‌های آینده به اندازه دهه‌های قبل نخواهد بود، لذا فرصت مناسبی به وجود آمده تا ما بار دیگر درباره پیشران‌های رشد اقتصاد تامل و بازنگری کنیم. بی‌تردید در این بازنگری بخش حملونقل یکی از آن بخش‌هایی خواهد بود که بسیار مورد توجه سیاستگذاران قرار خواهد گرفت تا یادمان بیاید روزگاری اقتصاد ایران از طریق جاده ابریشم رونق گرفته بود.
به ظرفیت‌های عظیم معدنی در کشور اشاره کردید. با توجه به اینکه چنین بخشی هنوز به صورت بکر باقی مانده فکر می‌کنید توسعه‌نیافتگی صنعت حمل و نقل ما تا چه اندازه بر توسعه معادن تاثیر‌گذار بوده است؟
بخش معدن ما مشکلات متعددی دارد از جمله عدم سرمایه‌گذاری کافی در تهیه اطلاعات پایه زمین‌شناسی، عدم شفافیت در سازوکارهای مربوط به حقوق اکتشافات معدنی، معدنکاری کوچک‌مقیاس و نظایر آن. ولی به نظر می‌رسد یکی از اصلی‌ترین علل توسعه‌نیافتگی بخش معدن، ضعف در زیرساختهای حمل و نقل است. بر اساس اطلاعات محدود زمین‌شناسی و اکتشافات سطحی صورت گرفته، ایران رتبه بالایی در ذخایر معدنی به ویژه مس و آهن دارد. احتمالاً اگر اکتشافات گسترده‌تر و عمیق‌تری رخ دهد میزان ذخایر ما متنوع‌تر و بیشتر نیز خواهد بود. وقتی بخش معدن را تحلیل می‌کنیم متوجه می‌شویم با وجود ذخایر عظیم معدنی، با یک سرمایه‌گذاری بسیار کم در این بخش مواجهیم. با وجود اینکه به لحاظ قانونی امکان سرمایه‌گذاری هم برای شرکت‌های خارجی و هم برای شرکت‌های داخلی در معدن وجود دارد ولی این اقبال در معادن ما صورت نمی‌گیرد و رغبتی وجود ندارد. علت را که بررسی می‌کنیم متوجه می‌شویم یکی از علل کلیدی توسعه‌نیافتگی معادن، ضعف زیرساختهای حملونقل در بخش‌های معدن‌خیز کشور است. بسیاری از کانون‌های معدن‌خیز در شرق و جنوب شرق کشور قرار دارد که زیرساختهای حملونقل در آن مناطق توسعه پیدا نکرده است. از نظر یک سرمایه‌گذار داخلی یا خارجی که مطالعات اولیه را برای سرمایه‌گذاری انجام می‌دهد یا معدنکاری که در حال حاضر به فعالیت مشغول است و می‌خواهد معدن را توسعه دهد، توسعه‌نیافتگی زیرساختهای حملونقل یک عامل محدودکننده است. در واقع یک فعال بخش معدن، در کنار هزینه‌های بالایی مانند اکتشاف، استخراج و فرآوری اگر بخواهد وارد سرمایه‌گذاری در زیرساختهای حمل و نقل هم بشود، این کار برایش صرفه اقتصادی نخواهد داشت. لذا این موضوع سبب می‌شود که کشورمان به‌رغم دارا بودن ذخایر عظیم معدنی، عملاً به سبب ضعف زیرساختهای حملونقل این مزیت را از دست بدهد. این یک بحث کاملاً کلیدی است و اگر رویکرد دولت فعال کردن معادن باشد باید توسعه زیرساختهای حملونقل بخش معدن را که عمدتاً حملونقل ریلی است، بر عهده گرفته و سرمایه‌گذاری‌های لازم را انجام دهد.
درکنار سرمایه‌گذاری ناکافی دولت، به نظر می‌رسد صنعت حمل و نقل جذابیتی برای بخش خصوصی نداشته است. به نظر شما چگونه می‌توان سرمایه مورد نیاز در این بخش را از طریق سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی تامین کرد؟
در مورد سرمایه‌گذاری در بخش حمل و نقل ابتدا لازم است به نکته‌ای اشاره کنم. وقتی آمار تشکیل سرمایه در بخش حملونقل را بررسی می‌کنیم به تناقضی برخورد می‌کنیم. تشکیل سرمایه در بخش حملونقل ما در دوره سال‌های ۱۳۹۱-۱۳۶۸ به طور متوسط سالانه نزدیک ۱۱ درصد رشد داشته است. این در حالی است که متوسط رشد سالانه تشکیل سرمایه کل اقتصاد در دوره مشابه برابر با ۵/ ۵ درصد بوده است. انتظار می‌رود با این حجم سرمایه‌گذاری در بخش حمل و نقل، زیرساختهای مناسبی داشته باشیم ولی آمارها نشان‌دهنده وضعیت مناسب در این بخش نیست. علت چیست؟ یکی از علل آن می‌تواند این باشد که در مواردی ملاحظات غیراقتصادی در سرمایه‌گذاری‌ها وجود داشته است. در شرایطی که ما حتی یک فرودگاه با استانداردهای جهانی نداریم، در برخی شهرهای کوچک فرودگاه‌هایی احداث شده که به شدت زیرظرفیت کار می‌کنند. طولانی شدن اجرای پروژه‌ها، کیفیت مطالعات اولیه پروژه‌ها، اصرار بر اجرای تمامی پروژه‌ها به اتکای توان داخلی و وجود برخی انحصارات در این زمینه هم مطرح است. مواردی که گفته شد، باعث شده است به‌رغم تخصیص منابع مالی قابل توجه از محل بودجه عمومی کشور، زیرساختهای مورد نیاز کشور به نحو مطلوب فراهم نشده است. حال به سوال شما بر‌می‌گردم. صنعت حمل و نقل می‌تواند جذابیت بسیاری برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و حتی سرمایه‌گذاری خارجی داشته باشد. سرمایه‌گذاری در بخش حمل و نقل، یک سرمایه‌گذاری بلندمدت است. زمانی می‌توان امید به جذب سرمایه‌گذاری خصوصی و خارجی داشت که تضمینی برای بازگشت سرمایه وجود داشته باشد. لازم است ثباتی در سیاست‌ها و شرایط اقتصادی کشور به وجود آید. ظرفیت‌های فراوانی در این زمینه وجود دارد. به عنوان مثال یک بخش صنعت حملونقل، حملونقل لوله‌ای برای انتقال انرژی است. برای اینکه تصویری از پتانسیل ترانزیت انرژی داشته باشیم، در نظر بگیرید که مجموع سهم چین، هند و ژاپن از کل تولید ناخالص داخلی دنیا در سال ۲۰۱۴ حدود ۷/ ۲۱ درصد بوده است. یعنی این سه کشوری که در شرق ما قرار دارند به تنهایی بخش قابل توجهی از اقتصاد دنیا را تشکیل می‌دهند. از این رو می‌توان تعبیر کرد که یکی از کانون‌های تقاضا برای منابع انرژی منطقه ما در دهه آینده کشورهای شرق و جنوب شرق ما خواهند بود. از طرفی اگر ما ایران را به عنوان عرضه‌کننده منابع انرژی در نظر بگیریم می‌بینیم بیش از ۱۸ درصد از ذخایر گاز و ۱۳ درصد از ذخایر نفت دنیا در ایران متمرکز شده و کشورمان به عنوان یک عرضه‌کننده مهم انرژی برای شرق و جنوب شرق آسیا مطرح است. طبیعتاً در اینجا بحث حملونقل لوله‌ای یا همان ترانزیت انرژی از منطقه ما به شرق آسیا مطرح می‌شود که این هر نوع سرمایه‌گذاری بلندمدت را در منطقه توجیه می‌کند. با توجه به موقعیت جغرافیایی ایران، می‌توانیم به گونه‌ای برنامه‌ریزی کنیم که کشورمان به شاهراه انتقال انرژی تبدیل شود. اگر بخواهم جمع‌بندی کنم، اصولاً صنعت حملونقل در ایران برای توسعه اقتصادی ظرفیتی بالقوه دارد و با توجه به ظرفیت بسیار مناسب خود می‌تواند سهمش را در تولید ناخالص داخلی بالا ببرد. بخش حملونقل به تنهایی می‌تواند یک بخش پیشران در اقتصاد تلقی شود. در مقابل اگر متناسب با هدف‌گذاری‌هایی که برای رشد اقتصادی داریم، نتوانیم بخش حمل‌ونقل‌مان را توسعه دهیم، یک مانع و تنگنا بر سر راه توسعه اقتصادی کشور به وجود خواهد آمد.
با توجه به کمبود درآمدهای نفتی دولت چگونه می‌تواند منابع مورد نیاز برای توسعه صنعت حمل و نقل را فراهم کند؟
تامین منابع زیرساختهای حمل و نقل از سه مسیر می‌تواند فراهم شود که هر سه مسیر همزمان باید طی شود. یکی منابع بودجه‌ای است. البته در سال‌های آینده با توجه به چشم‌انداز کاهش درآمد نفت، منابع کمی برای سرمایه‌گذاری خواهیم داشت. از این رو نکته مهم این است که دولت در تخصیص منابع بودجه‌ای برای توسعه زیرساخت‌ها، بخش حملونقل را در اولویت خود قرار دهد و بپذیرد که این بخش پیشران رشد و فراهم‌کننده زمینه رشد برای بخش‌های دیگر است. ظرفیت بودجه عمرانی دولت برای توسعه زیرساختهای کلیدی حملونقل کفایت می‌کند، مشروط به اینکه دولت در واگذاری طرح‌های عمرانی اصل رقابت و کارایی را در نظر بگیرد. منبع دیگر برای سرمایه‌گذاری، بخش خصوصی است. بخش خصوصی ما اگر تضمینی برای برگشت سرمایه و پیش‌بینی از ثبات و آرامش اقتصادی در سال‌های آینده داشته باشد ریسک سرمایه‌گذاری در زیرساختهای حمل و نقل را خواهد پذیرفت. در این زمینه می‌توان از سازوکار قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) بهره گرفت. در نهایت باید از پتانسیل سرمایه‌گذاری خارجی هم استفاده کنیم. لازم است شرایطی جذاب و مناسب برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در بخش توسعه زیرساختهای حملونقل فراهم کنیم. این هم نیاز به یک بازنگری در قوانین و مقررات دارد و به نوعی لازم است دولت حمایت‌هایی از سرمایه‌گذاری خارجی در بخش حملونقل داشته باشد. این سه مسیر می‌تواند منابع مالی توسعه زیرساختهای حمل و نقل را فراهم کند.
