سه گلوگاه توسعه
حضور پررنگ دولت چه تاثیری بر صنعت برق کشور گذاشته است؟
در سال‌های میانی دهه 70 وقتی وزارت نیرو به منظور پیاده‌سازی و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، واگذاری شرکت‌های دولتی را در دستور کار قرار داد و در قالب تجدیدساختار صنعت برق، بخشی از سهم تولید برق را به نیروگاه‌های خصوصی واگذار کرد، گمان می‌رفت که ظرفیت‌های توسعه‌ای این صنعت با اتکا به چابکی، شفافیت، سودمحوری و رقابت‌پذیری بخش خصوصی رشدی مضاعف داشته باشد.
در واقع انتظار این بود که بخش خصوصی در یک ساختار اقتصادی هدفمند، نسبت به نوسازی تاسیسات موجود، افزایش راندمان نیروگاه‌ها و در نهایت ساخت واحدهای جدید اقدام کند. تجدیدساختار صنعت برق همچنین افزایش سطح کارایی بازیگران کلیدی، بهینه‌سازی مصرف، کاهش تلفات انتقال و توزیع، نوآوری و توسعه صادرات را نیز دنبال می‌کرد. اما متاسفانه نتیجه کار کاملاً با انتظارات متفاوت بود. اگرچه سرمایه‌گذاران خصوصی و غیردولتی در سال‌های ابتدایی ورود به این حوزه، انگیزه‌های جدی برای توسعه زیرساخت‌های نیروگاهی در اختیار داشتند اما به تدریج این انگیزه‌ها در بستر اقتصاد بیمار و ناکارآمد برق از میان رفت.
آنچه در بیش از یک دهه گذشته بر صنعت برق گذشته، حاصل معادلات چندمجهولی با حضور پررنگ دولت و در راس آن وزارت نیرو در همه حوزه‌ها اعم از سیاست‌گذاری، قیمت‌گذاری، تولید، فروش و خرید برق بوده و نتایج آن به شکل روشنی در ناترازی‌های کنونی که رقم آن بیش از 12 هزار مگاوات تخمین زده می‌شود، قابل مشاهده است.
اگرچه دولت در ساختارهای قانونی بودجه‌های سالانه تلاش کرده مدیریت مصرف را تا حدی جایگزین افزایش ظرفیت تولید کند، اما ناترازی تولید و نیاز مصرف در زمان پیک مصرف، بیانگر عدم سرمایه‌گذاری‌های جدید طی سال‌های اخیر بوده و بی‌توجهی به این شرایط نگرانی‌ها را افزایش می‌دهد. فقدان سیاست‌های تسهیل‌گر و عدم رفع چالش‌های پیشین فعالان حوزه تولید برق، چشم‌اندازی مبهم و پربیم برای آینده سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی در این صنعت رقم زده است.
بدون تردید این مسئله بدون تعیین دقیق و صحیح جایگاه بازیگران اصلی صنعت برق در ایجاد یک ساختار پویا، توسعه‌محور و چابک، قابل حل نخواهد بود. نقش چندگانه وزارت نیرو در کنار جایگاه حاکمیتی‌اش در این صنعت، اهمیت این جانمایی را بیش از پیش روشن می‌کند، چرا که در شرایط فعلی برخی از سازمان‌های دولتی مستقیماً در روند تولید یا خرید و فروش برق مشارکت دارند و برخی دیگر تنظیم مقررات یا حاکمیت و سیاست‌گذاری این صنعت را بر عهده دارند. این نقش چندگانه که گستره وسیعی از اجرا و تصدی تا سیاست‌گذاری و متولی‌گری را دربر می‌گیرد، تنظیم بهینه ساختارهای تصمیم‌سازی و اقتصادی صنعت برق را بسیار دشوار و حتی در مواردی غیرممکن و عوامل انگیزه‌بخشی به سرمایه‌گذاران را به شدت تضعیف کرده است. این مهم نیازمند یک تنظیم‌گری فرابخشی از سوی رگولاتوری است.
به همین دلیل هم نبود نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق را یکی از مهم‌ترین و جدی‌ترین کاستی‌ها در روند اصلاحات ساختاری صنعت برق می‌دانند. به بیان ساده‌تر صنعت برق به‌رغم گذشت قریب به سه دهه از آغاز واگذاری‌ها و سهم بالای بخش خصوصی در حوزه تولید برق، هنوز هم نتوانسته مناسبات مالی، قانونی و حقوقی لازم را برای فعالیت این بخش فراهم کند. یکی از مهم‌ترین الزاماتی که می‌توانست و هنوز هم می‌تواند به اصلاح نسبی ساختار اقتصادی برق کمک کرده و برق را به یک کالای اقتصادی سرمایه‌پذیر تبدیل کند، تاسیس نهاد رگولاتوری است.
در سال‌های ابتدایی واگذاری‌ها و از حوالی سال 1383 به دلیل روند متناسب افزایش نرخ ارز و سوددهی بازار برق، سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاه‌ها صرفه اقتصادی داشت و رویه قابل قبولی را طی می‌کرد. به همین دلیل بخش خصوصی با علم به این موضوع تا سال 92 از سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی استقبال کرد، اما از سال 92 عملاً شاهد عقب‌گرد سرمایه‌گذاری در این صنعت بودیم؛ به همین دلیل پیشنهاد تاسیس نهاد رگولاتوری برق در برنامه‌های پنجم و ششم مطرح شد.
در مقابل اما وزارت نیرو، هیات تنظیم بازار برق کنونی را در شرایطی جایگزین نهاد تنظیم‌گر کرد که معاون وزیر و برخی از کارکنان این وزارتخانه، رئیس و ترکیب اعضای این هیات را تشکیل دادند.
هر چند ساختار هیات تنظیم بازار برق هم تا سال 1392 که هنوز تغییرات نرخ ارز چندان شدت نگرفته بود، مسئله‌ساز به نظر نمی‌رسید و در واقع تا حدی هم از بخش خصوصی حمایت می‌کردند. به‌طور مثال بر اساس بند «و» ماده 133 برنامه پنجم در خصوص نرخ آمادگی انرژی که آیین‌نامه آن را شورای اقتصاد ابلاغ کرده، قرار بود که این نرخ در ابتدای هر سال از سوی وزارت نیرو اعلام شود. این نرخ در سال 90، بالغ بر 100 ریال بود و در سال 93 به 185 ریال رسید، اما متاسفانه در سال‌های پس از آن، هیات تنظیم تغییر ضابطه‌مندی در نرخ آمادگی ایجاد نکرد و همین امر به یکی از عوامل افول سرمایه‌گذاری در حوزه نیروگاهی منجر شد. نتیجه اینکه طی برنامه ششم برای هیچ نیروگاه جدیدی از سوی بخش خصوصی سرمایه‌گذاری نشده و در نیروگاه‌هایی که طی این سال‌ها به مدار آمده‌اند، عمدتاً در طول برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم سرمایه‌گذاری صورت گرفته است.
باید اشاره کنم بر اساس آنچه در لایحه تاسیس نهاد رگولاتوری پیش‌بینی شده بود، ترکیب اعضای آن شامل دو نفر از وزارت نیرو، دو نفر از بخش خصوصی، دو نفر از قوه قضائیه و یک نفر از وزارت دارایی در نظر گرفته شده بود و تقریباً همه ذی‌نفعان در مورد جزئیات آن به تفاهم رسیده بودند و در پایان دولت دوازدهم این لایحه برای طرح در صحن علنی به مجلس ارائه شد.
در نهایت به‌رغم هماهنگی‌ها و همفکری‌های انجام‌شده، وزارت نیروی دولت سیزدهم در همان ابتدای کار، نسبت به استرداد لایحه رگولاتوری از مجلس اقدام کرد و این موضوع تا امروز حل‌نشده باقی مانده است.
البته بخش خصوصی و در راس آن سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق همچنان این مسئله را پیگیری کرد که در نهایت به طرح مسئله رگولاتوری برق در صد و دهمین نشست شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در تاریخ ششم تیرماه 1401 منجر شد. در این جلسه وزارت نیرو مکلف شد ظرف 15 روز نظرات خود را در مورد لایحه تنظیم‌گری بخش برق مشخص کند و به کمیسیون اقتصادی دولت ارائه دهد. در غیر این صورت وزارت امور اقتصاد و دارایی مستقیماً اقدام به ارسال لایحه تنظیم‌گری بخش برق به کمیسیون اقتصادی دولت می‌کند.
با وجود گذشت دو سال از این مصوبه و با وجود پیگیری‌های متعدد مسئله رگولاتوری همچنان حل‌نشده باقی مانده و در نتیجه، روند قیمت‌گذاری، تدوین سیاست‌های کلان و ساختار ضوابط این صنعت در طول سال‌های اخیر نه‌تنها اصلاح نشده، بلکه عملاً به دلیل نوسانات اقتصادی و محیط نامساعد کسب‌وکار، شرایطی به مراتب دشوارتر برای تولیدکنندگان غیردولتی برق ایجاد کرده است.
نبود یک نهاد تنظیم‌گر مستقل در صنعت برق نه‌تنها اصلاح ساختارهای اقتصادی و قیمت‌گذاری در این صنعت را متوقف کرده، بلکه ترمیم نظام حکمرانی آن را نیز غیرممکن کرده است. از این‌رو سرمایه به عنوان یک عامل هوشمند که همواره در مسیر کسب سود بیشتر و دوره بازگشت کوتاه‌تر است، به صنعت برق راه نمی‌گشاید.
به این ترتیب رگولاتوری هم در کنار اقتصاد بیمار و یارانه‌ای برق که به قیمت‌گذاری دستوری متکی است، با موانعی جدی و مخرب، انگیزه‌های بخش خصوصی را برای سرمایه‌گذاری از میان برده و همچنان مهم‌ترین عوامل افول ورود سرمایه به این حوزه هستند.
در این میان مجموع این مسائل در بستر اقتصاد دستوری صنعت برق، به بروز یک کسری بودجه نهادینه در این صنعت منجر شده که انباشت چندده هزار میلیارد‌تومانی مطالبات نیروگاه‌ها تنها یکی از پیامدهای منفی آن بوده است. به نظر می‌رسد این مسئله بیش از هر چیز ناشی از عدم پیش‌بینی راهبردهای قابل اجرا، نبود نظارت دقیق بر نحوه اجرای قانون و نیز عدم تحقق منابع مالی پیش‌بینی‌شده در قوانین بالادستی موثری مانند قانون بودجه، برنامه پنج‌ساله و سایر قوانین پشتیبان صنعت برق شکل می‌گیرد.
استمرار کسری بودجه و افزایش سطح بدهی‌های وزارت نیرو، سبب شد که این وزارتخانه سیاست‌های خود را در حوزه معاملات برق از ابتدای سال جاری تغییر دهد تا از انباشت مجدد بدهی‌هایش جلوگیری کند. این اقدام که در قالب «طرح اصلاح روابط مالی صنعت برق» تعریف و پیاده‌سازی شده، کاملاً متکی به افزایش سهم بورس انرژی از معاملات برق است.
هدف وزارت نیرو جلوگیری از انباشت بدهی‌هایش به نیروگاه‌های غیردولتی با افزایش معاملات نقدی در بستر بورس است. به‌طور معمول این اقدام باید به کشف قیمت واقعی برق منجر شود اما در عمل، نگرانی‌های بسیاری در مورد نحوه اجرای این طرح وجود دارد که یکی از آنها ایجاد امکان مداخله بخش دولتی صنعت برق در معاملات بورس انرژی است.
در واقع در سازوکار جدید، ماهیت معاملات در بورس انرژی تحت‌الشعاع نیروگاه‌های دولتی و شرکت‌های توزیع نیروی برق قرار گرفته و نمی‌تواند به‌طور کامل متکی به رقابت واقعی و کشف قیمت منطبق بر سازوکار بورس باشد. بیان این نکته ضروری است که نیروگاه‌های غیردولتی به دلیل مشکل کمبود نقدینگی و در جهت تامین هزینه‌های جاری و انجام تعهدات و پرداخت دیون خود، ناچار به فروش محصول خود با قیمت‌های پایین بوده و حضور آنها در بورس نمی‌تواند به عنوان یک مولفه مثبت در سازوکار جدید مورد استناد قرار گیرد.
تولیدکنندگان غیردولتی برق در طول بیش از دو دهه فعالیت خود در این صنعت، همواره به دنبال انجام معاملات شفاف و رقابتی در قالب بورس انرژی بوده‌اند اما همواره بر شفافیت این سازوکار تاکید داشته‌اند. اما در شرایطی که شرکت‌های توزیع نیروی برق به‌عنوان زیرمجموعه‌های شرکت توانیر و واسطه بین تولیدکننده و مصرف‌کننده نهایی و واقعی، خریدار بخش عمده‌ای از برق عرضه‌شده در بورس هستند و زمینه هماهنگی بین آنها (39 شرکت توزیع) برای تاثیرگذاری بر قیمت وجود دارد، نگرانی‌ها نسبت به سلامت فرآیند اجرای طرح اصلاح روابط مالی صنعت برق بیشتر می‌شود.
عملکرد دوماهه تحلیل آمار و اطلاعات عرضه و تقاضا و قیمت خرید و فروش برق در بورس انرژی نیز مبین همین واقعیت است که معاملات برق در بورس انرژی با قیمت غیراقتصادی انجام شده و نیروگاه‌ها به دلایلی که پیشتر هم به آن اشاره شد، به ناچار به آن قیمت‌ها تن داده‌اند. همین امر نیز به نگرانی تولیدکنندگان غیردولتی در مورد کاهش درآمدهایشان دامن زده است.
به علاوه وجود نیروگاه‌های دولتی نیز خود عامل موثر دیگری بر میزان عرضه و قیمت و هدایت معاملات به سوی خواست خریداران شرکت‌های تحت مدیریت وزارت نیرو بوده، به‌طوری که این شرایط فضای رقابت سازنده و سالم در بورس برای کشف قیمت واقعی برق را که خریدار و فروشنده واقعی به رقابت بپردازند خدشه‌دار کرده است.
از سوی دیگر تعیین سقف قیمت در بازار عمده‌فروشی از سوی وزارت نیرو نیز خود عاملی است برای اینکه چنانچه قیمت فروش برق در بورس انرژی از سقف قیمت بازار عمده‌فروشی فراتر رفت، خریداران (شرکت‌های توزیع)، انرژی مورد نیاز خود را به جای بورس از بازار (حداکثر با قیمت سقف تعیین‌شده) بخرند. به معنی دیگر اگرچه نباید در بورس انرژی، سقف قیمت برای معاملات وجود داشته باشد، اما در عمل همان سقف تعیین‌شده در بازار عمده‌فروشی، در بورس انرژی نیز لحاظ می‌شود و این شرایط مغایر با ماهیت بورس و به نوعی تحمیل قیمت و دستکاری و اخلال در معاملات خرید و فروش برق خواهد بود.
از این‌رو اگرچه هنوز هم امیدهای بسیاری به اصلاح ساختار معاملات برق در بورس وجود دارد و بخش خصوصی مهیای یک رقابت سالم و شفاف در قیمت‌گذاری برق در بستر بورس است اما نباید از نقصان‌های فعلی و ضرورت حل آنها برای ایجاد یک چهارچوب اقتصادی کارآمد در صنعت برق چشم پوشید.
ذکر این نکته هم ضروری است که باگذشت بیش از سه ماه از سال 1403 و به‌رغم تکالیف قانونی وزارت نیرو، تاکنون برای سال جاری سقف نرخ انرژی در بازار عمده‌فروشی از سوی آن وزارتخانه ابلاغ نشده است و معاملات در این بازار کماکان با سقف قیمت نازل و غیراقتصادی سال گذشته انجام می‌شود.
باید تاکید کنم که بخش خصوصی در شرایطی که بسترهای مساعدی برای سرمایه‌گذاری در حوزه تولید برق وجود داشته باشد، آمادگی دارد با انگیزه مضاعف وارد این عرصه شود و مشکل ناترازی برق را که یک تهدید جدی برای دستیابی به برنامه‌های توسعه کشور و رونق اقتصاد و اشتغال است، رفع کند.
