واقعیت‌‌‌های حقوقی FATF
کنوانسیون مقابله با جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی ملل متحد که با پالرمو یا UNTOC نیز شناخته میشود، با هدف جرم‌‌‌انگاری جرائم سازمان‌‌‌یافته اصلی و تقویت همکاری بین‌المللی برای پیشگیری و مقابله با جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی و ازبین‌‌‌بردن پناهگاه‌‌‌های امن برای مرتکبان این جرائم با رسیدگی به آنها در محل وقوع و از طریق همکاری در سطح بین‌المللی و به‌‌‌موجب قطعنامه ۲۵.۵۵ مجمع عمومی در نوامبر۲۰۰۰ تصویب و در سال ۲۰۰۳ لازم‌الاجرا شد.
بند «۱» ماده ۳۵ کنوانسیون اعلام می‌دارد دولت‌‌‌ها می‌‌‌توانند اختلافات خود را در خصوص تفسیر و اجرای معاهده از طریق مذاکره حل و فصل کنند و در بند «۲» ادامه می‌دهد که اگر از طریق مذاکره به نتیجه نرسیدند، می‌‌‌توانند با انتخاب مرجعی بین‌المللی موضوع را از طریق داوری حل و فصل کنند که در صورت عدم‌توافق بر سر مرجع داوری، دیوان بین‌المللی دادگستری در این خصوص صلاحیت خواهد داشت. نکته قابل‌توجه آنکه بند «۳» این اختیار را به دولت‌‌‌ها داده تا بر بند «۲» این ماده شرط اعمال کرده و در واقع تنها مذاکره را برای حل و فصل اختلاف‌نظر با سایر دولت‌‌‌ها در خصوص مفاد این کنوانسیون اعمال کنند.
بررسی روند تصویب کنوانسیون پالرمو در ایران
در ابتدا لایحه الحاق ایران به کنوانسیون جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی در آبان‌ماه سال ۱۳۹۲ در هیات دولت تصویب و در آذرماه همان سال توسط دولت به مجلس ارسال شد و در نهایت در بهمن ۱۳۹۶ نمایندگان مجلس شورای اسلامی با شروطی پنج‌‌‌گانه به دولت اجازه دادند که به کنوانسیون پالرمو بپیوندد. مطابق با ماده واحده مصوب مجلس، مقرر شد دولت ایران به‌‌‌موجب شروط زیر به کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌‌‌یافته ملحق شود:
۱.جمهوری اسلامی ایران مفاد کنوانسیون حاضر از جمله مواد «۲»، «۳»، «۵»، «۱۰» و «۲۳» آن را براساس قوانین و مقررات داخلی خود به‌‌‌ویژه اصول قانون اساسی تفسیر و اجرا خواهد کرد.
۲.جمهوری اسلامی ایران خود را ملزم به ترتیبات بند «۲» ماده ۳۵ این کنوانسیون در خصوص ارجاع هرگونه اختلاف ناشی از تفسیر یا اجرای مفاد کنوانسیون که از طریق مذاکره حلوفصل نشود، به داوری یا دیوان بین‌المللی دادگستری نمی‌‌‌‌‌‌داند. ارجاع اختلاف به داوری یا دیوان بین‌المللی دادگستری دررابطه‌‌‌با جمهوری اسلامی ایران تنها با رعایت مفاد اصل یک‌‌‌صد و سی و نهم (۱۳۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ممکن است.
۳.جمهوری اسلامی ایران در مورد مبنا قراردادن مواد «۱۵»، «۱۶» و «۱۸» کنوانسیون در خصوص همکاری در زمینه استرداد یا معاضدت قضایی، حسب مورد تصمیم‌گیری خواهد کرد.
۴.از نظر جمهوری اسلامی ایران، این کنوانسیون خدشه‌‌‌ای به حق مشروع و پذیرفتهشده ملت‌‌‌ها یا گروه‌‌‌های تحت سلطه استعمار و اشغال خارجی برای مبارزه با تجاوز و اشغالگری و اعمال حق تعیین سرنوشت وارد نخواهد کرد.
مجلس پس از تصویب لایحه مذکور، در ۶اسفندماه همان سال لایحه را به شورای نگهبان ارسال کرد و شورا با اعلام ایراداتی از جمله اشکال و ابهاماتی در ترجمه متن کنوانسیون، ضمن اعلام عدم‌وصول آن، لایحه را در ۲۸اسفند همان سال به‌منظور رفع ایرادات مطروحه به مجلس بازگرداند.
پس از رفع ایرادات مذکور، مجلس مجددا در خردادماه سال ۱۳۹۷ اقدام به ارسال لایحه الحاق به شورای نگهبان کرد. شورا مجددا ضمن بازگرداندن لایحه در تیرماه، برخی ایرادات پیشین را به قوت خود باقی دانست. در نامه مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ ۱۷تیرماه ۱۳۹۷ به شورای نگهبان، پیوستن به کنوانسیون پالرمو مغایر امنیت ملی عنوان شد. نامه مجمع تشخیص مصلحت در پنج‌بند مفاد کنوانسیون را با سیاست‌‌‌های کلی امنیت ملی در حوزه‌‌‌های دفاعی، خارجی و اقتصادی مغایر دانسته و از جمله بیان کرده بود که تعهدات مندرج در این کنوانسیون (توان کشور را در دورزدن تحریم‌‌‌ها و کار با اشخاص حقیقی و حقوقی که باید به‌‌‌دور از چشم بیگانگان صورت گیرد دچار خدشه می‌‌‌سازد).
در نهایت و پس از ارسال مجدد لایحه مزبور توسط مجلس به شورای نگهبان در مهرماه همان سال، شورای نگهبان با استناد به مغایرت این کنوانسیون با سیاست‌‌‌های مجمع بیان کرد: «اشکال سابق این شورا با عنایت به عدم‌اعمال نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی‌‌‌بر مغایرت برخی مواد مصوبه با سیاست‌‌‌های کلی نظام کماکان به قوت خود باقی است، بنابراین مغایر بند «۲» اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته شد» و درنتیجه در همان تاریخ، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد.
اگرچه در آن زمان جلساتی با حضور مسوولان مربوطه از جمله وزرای اقتصاد و بانک مرکزی برای بررسی دلایل دولت در تصویب این لایحه برگزار شد؛ اما در نهایت مجمع به جمع‌بندی نهایی نرسید و لوایح تا سال ۱۴۰۳ در مجمع مسکوت باقی ماندند. در دی‌ماه این سال، وزیر اقتصاد وقت، عبدالناصر همتی اعلام کرد که مجمع تشخیص به دستور رهبری، مجددا بررسی دو لایحه الحاق ایران به کنوانسیون‌‌‌های پالرمو و CFT را در دستور کار خود قرار داده است.
در بررسی کنوانسیون پالرمو باید توجه داشت که هدف از تصویب این کنوانسیون، افزایش همکاری بین‌المللی در عرصه جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی است. درواقع از دولت‌‌‌ها خواسته شده ضمن قانون‌گذاری و جرم‌‌‌انگاری این‌‌‌گونه از جرائم، در عرصه‌‌‌هایی همچون معاضدت قضایی، استرداد مجرمان و تبادل اطلاعات با یکدیگر همکاری داشته باشند. بنابراین، پیوستن به این سند به منزله ایجاد مبنای مسوولیت بین‌المللی در خصوص این جرائم، آن‌‌‌‌طور که در برخی از اسناد بین‌المللی پیش‌بینی‌‌‌شده، نخواهد بود؛ بلکه نشان از اراده و خواست دولت‌‌‌ها برای مبارزه با این جرائم در سطح بین‌المللی است، کمااینکه پیوستن دولت‌‌‌هایی همچون کره‌شمالی به این سند نیز نشان از همین امر بوده و مبنای حقوقی پیش‌بینی‌‌‌شده در این سند اساسا برخلاف آنچه اظهار نگرانی میشود، مخل استقلال کشور نیست. ضمن اینکه باید توجه کرد مطابق با اصول بنیادین مورد قبول دولت‌‌‌های عضو ملل متحد از جمله بند «۱» ماده «۲» منشور ملل متحد که به برابری حاکمیتی همه دولت‌‌‌های عضو آن اشاره داشته و همچنین بند «۴» همین ماده که دولت‌‌‌های عضو را از تهدید یا استفاده از زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی هر کشوری منع میکند و از آنجا که این اصول به طور پیش‌‌‌فرض در تمامی اسناد بین‌المللی تهیه‌شده در چارچوب‌‌‌های ملل متحد جاری هستند، نمی‌‌‌توان این کنوانسیون را دارای قدرت یا حتی پتانسیل اخلال در استقلال کشورها دانست.
نکته حائز اهمیت دیگر آنکه در اسناد بین‌المللی دیگری همچون کنوانسیون جرائم سایبری ملل متحد نیز از دولت‌‌‌ها خواسته شده تا جرائم سایبری را در قوانین داخلی خود جرم‌‌‌انگاری کنند. ازآنجاکه ظرفیت‌‌‌های هر نظام حقوقی متفاوت بوده و نمی‌‌‌توان معیاری برای اندازه‌‌‌گیری و سنجش دراین‌‌‌خصوص ارائه داد، مطمئنا تلاش هر دولت بر همین مبنا سنجیده شده و نمی‌‌‌توان با صراحت در این باره مسوولیتی برای دولت عضو قائل شد. گزارش‌‌‌های منتشرشده در خلال نشست‌‌‌های دولت‌‌‌های عضو UNTOC نیز دقیقا بر همین موضوع تاکید داشته و اگرچه هدف اصلی کنوانسیون را جرم‌‌‌انگاری این جرائم در نظام‌‌‌های حقوقی ملی می‌‌‌داند، اما تایید میکند که به دلیل ظرفیت‌‌‌های حقوقی متفاوت کشورها در مواردی حتی لزوما پیوستن به این کنوانسیون به قانون‌گذاری هم منجر نمی‌شود. در این باره برنامه ENACT ۱۷ که تحت حمایت اتحادیه اروپا راه‌‌‌اندازی شده نیز در سال ۲۰۱۸ گزارشی منتشر کرده که نشان می‌دهد به‌رغم عضویت اکثریت قریب به اتفاق دولت‌‌‌های آفریقایی در UNTOC، تنها ۲۰دولت از ۵۴دولت [در آفریقا] قوانینی را تصویب کرده‌‌‌اند که تمامی تعاریف این کنوانسیون را رعایت میکند و تنها ۲۵دولت در وهله اول اساسا دارای چنین قوانینی بودند. همین امر تاییدی بر این واقعیت بوده که صرف الحاق به UNTOC یا تصویب آن لزوما به نتایجی ملموس در قوانین منجر نمی‌شود. علاوه بر این، مطابق با گزارش‌‌‌های منتشرشده در حوزه اثربخشی اجرای کنوانسیون در سال ۲۰۲۴، کارشناسان تاکید داشته‌‌‌اند که تاثیر کنوانسیون بر قوانین داخلی بسته به کشور و تاثیر آن بر همکاری‌‌‌های بین‌المللی بسته به منطقه و کشور متفاوت است و از آنجا که تنها سازوکار رسمی سنجش پایبندی اعضا به اجرای مفاد این سند نیز تاکنون موفق به دریافت هیچ‌گونه گزارشی نشده، در عمل تاکنون نه هیچ کشوری مجبور به افشای اطلاعات خود و نه ارائه گزارش در خصوص اجرا و پیاده‌سازی مفاد کنوانسیون در راستای تعهداتش مطابق با این سند شده است.
از سوی دیگر، حق دولت‌‌‌ها بر اعمال شرط در خصوص بند «۳» ماده «۳۵» و کافی دانستن شیوه مذاکره برای حلوفصل اختلافات خود نیز نشان از آستانه پایین وظایف در نظر گرفته‌شده برای دولت‌‌‌ها توسط تهیه‌‌‌کنندگان سند این کنوانسیون دارد.
کنوانسیون‌‌‌هایی همچون مریدا، پالرمو و کنوانسیون جرائم سایبری ملل متحد، ماهیتا بر نزدیک‌‌‌سازی و تا حدودی یکسان‌‌‌سازی قوانین ملی در خصوص موضوعی خاص از طریق جرم‌‌‌انگاری آنان تاکید داشته و در چارچوب‌‌‌های دیگری ضمن بررسی همه‌‌‌جانبه تمام چالش‌‌‌ها و فرصت‌‌‌ها، ایران نیز به‌‌‌درستی به کنوانسیون مریدا پیوسته است. این در حالی است که این کنوانسیون اشتراکات بسیاری با کنوانسیون پالرمو دارد. برای مثال در مورد همکاری‌‌‌های بین‌المللی هر دو کنوانسیون در ۹سرفصل کاملا با هم مشترک هستند؛ مانند همکاری در مصادره اموال، انتقال اموال حاصل از جرم، صلاحیت‌‌‌های قضایی، استرداد مجرمان، انتقال محکومان، معاضدت‌‌‌های قضایی، تحقیقات مشترک، فنون ویژه تحقیق، همکاری در اجرای قانون (تبادل امن اطلاعات و پاسخ استعلامات) و معاضدت‌‌‌های آموزشی و فنی. از سوی دیگر در کنوانسیون مریدا در حوزه همکاری‌‌‌های بین‌المللی سه‌سرفصل وجود دارد که در کنوانسیون پالرمو، مشاهده نمی‌شود که عبارتند از: همکاری در تحقیقات، همکاری مراکز اطلاعات مالی و انتقال سوابق کیفری. به‌‌‌عبارت‌‌‌دیگر پالرمو هیچ‌گونه تعهد داخلی و بین‌المللی جدیدی، فراتر از آنچه ایران پیش‌تر ذیل کنوانسیون مریدا پذیرفته است، برای کشور نخواهد داشت.
همچنین مطابق با ظرفیت‌‌‌های حقوق بین‌الملل و ماده ۵۴ کنوانسیون حقوق معاهدات ۱۹۶۹ وین در خصوص خروج یک دولت عضو از معاهده بین‌المللی که رویه‌‌‌ای کاملا پذیرفتهشده است، ازآنجاکه دولت‌‌‌ها با رضایت خود تعهدات مندرج در اسناد بین‌المللی را می‌‌‌پذیرند، هر زمان که اراده کنند، می‌‌‌توانند خروج خود را نیز از معاهده‌‌‌ای اعلام کنند.
توجه در این موضوع نیز حائر اهمیت است که در حال حاضر برنامه اقدام ایران براساس توصیه‌‌‌های سال ۲۰۰۳ FATF بوده که به ایجاد و تقویت چارچوب‌‌‌های حقوقی و قانون‌گذاری کشورها برای پیش‌بینی جرم پول‌‌‌شویی و تامین مالی تروریسم تاکید داشته و الزام ایران به تصویب دو کنوانسیون پالرمو و CFT نیز دقیقا در همین راستا و به جهت تقویت چارچوب حقوقی کشور در مبارزه با جرائم مذکور است. در واقع برخلاف برخی استدلال‌‌‌ها، این دو کنوانسیون به هیچ وجه به نهادهای خارجی اجازه دسترسی و رصد اطلاعات بانکی یا سایر اطلاعات مربوطه در این حوزه را نداده و حتی در صورت درخواست اطلاعات در یک حوزه خاص، دولت‌‌‌ها می‌‌‌توانند درخواست اطلاعات خود را در چارچوب‌‌‌های تعریف‌شده در مواد کنوانسیون به دولت مربوطه ارائه کنند و دولت درخواست‌شونده نیز نهتنها مسوولیتی برای تسلیم اطلاعات نداشته، بلکه با ملاحظات قیدشده در مفاد کنوانسیون مشابه، مریدا، می‌‌‌تواند از ارائه اطلاعات سر باز زند. گزارش ارائه‌شده پیش از نشست اعضای UNTOC در اکتبر ۲۰۲۴ مبنی بر عدم‌حصول نتیجه مطلوب و مدنظر تدوین‌‌‌کنندگان کنوانسیون از این سند به دلیل ضعف‌‌‌ها و چالش‌‌‌های متعدد و استفاده مجرمان از روش‌های به‌‌‌روز شده و جدید تایید دیگری بر این حقیقت است که UNTOC از آن سطح الزام حقوقی برخوردار نیست که به ایجاد مسوولیت برای دولت‌‌‌ها در عرصه بین‌المللی در خصوص جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی منجر شود.
یکی دیگر از موارد بحث‌‌‌برانگیز در خصوص مفاد کنوانسیون، پیش‌بینی سازوکار بررسی در ماده ۳۲ جهت سنجش وضعیت اجرای کنوانسیون در نظام حقوقی داخلی دولت‌‌‌های عضو است که برخی مخالفان پیوستن ایران به کنوانسیون، آن را راهی برای دستیابی سایر دولت‌‌‌ها به اطلاعات ایران می‌‌‌دانند. در این خصوص، باید توجه کرد که نهتنها این سازوکار ظرفیت دسترسی سایر دولت‌‌‌ها به اطلاعات دولتی دیگر را ندارد، بلکه مطابق با گزارش‌‌‌های سال ۲۰۲۴، مکانیزم بررسی که تنها راه رسمی ارزیابی پیاده‌سازی تعهدات دولت‌‌‌ها مطابق با کنوانسیون است، به دلیل منابع محدود و ضعف اراده سیاسی دولت‌‌‌های عضو از برنامه اجرای پیش‌بینی‌‌‌شده برای آن، عقب‌‌‌مانده است و پس از ۲۵سال هنوز اقدامات هیچ دولتی در حوزه اجرای کنوانسیون مورد بررسی قرار نگرفته است. دقیقا به همین دلیل است که دیگر تصویب کنوانسیون به‌‌‌تنهایی یک دستاورد محسوب نشده، بلکه به‌‌‌عنوان نقطه آغازی برای نشان دادن اراده دولت‌‌‌ها در جهت مبارزه با جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی تلقی میشود.
نکات فوق، به‌‌‌هیچ‌‌‌وجه به معنای بیهوده یا کم‌اهمیت انگاشتن نقش این سند در مبارزه با جرائم سازمان‌‌‌یافته فراملی نیست. به‌رغم ملاحظات متعددی که در خصوص پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو مطرح میشود، باید این واقعیت را مدنظر قرارداد که ایران پیش‌تر و مطابق با بررسی‌‌‌های کارشناسی صورت‌گرفته و به دور از هیاهوهای سیاسی، به اسناد بین‌المللی مشابهی همچون کنوانسیون مریدا پیوسته است؛ اقدامی که علاوه بر فراهم کردن مجالی جهت تبیین اقدامات ایران در حوزه مبارزه با فساد و ایجاد بستری برای تعاملات سازنده بین‌المللی در این حوزه، فرصت خوبی را برای بهره‌‌‌مندی کشور از کمک‌‌‌های فنی سایر دولت‌‌‌های عضو این کنوانسیون فراهم کرده است.
بدون شک پیوستن به این کنوانسیون در چارچوب ملاحظات کارشناسی موجود، نهتنها مطابق با بیانیه صریح FATF گامی لازم و البته نه کافی در مسیر تعلیق اقدامات مقابله‌‌‌ای و در نهایت خروج ایران از لیست سیاه خواهد بود، بلکه در شفاف‌سازی تلاش‌‌‌های ملی صورت‌گرفته در این حوزه و دسترسی به فرصت‌‌‌های استفاده از تجارب و کمک‌‌‌های فنی سایر دولت‌‌‌های عضو نقش شایانی ایفا خواهد کرد. هرچند برخی این ابهام را مطرح می‌‌کنند که به دلیل تحریم‌‌‌های ایالات‌متحده، حتی خروج از لیست سیاه نیز تاثیر و گشایش چندانی در وضعیت کشور نخواهد داشت، اما باید دانست که تحریم‌‌‌های ایالات‌متحده صرفا مشتمل بر نهادها و افراد خاص و محدودی میشود.
این درحالی است که قرارداشتن در لیست سیاه FATF به دلیل شناسایی ریسک بالا برای شخصیت‌‌‌های حقیقی و حقوقی ایرانی عملا هرگونه فعالیت تجاری شرکت‌ها و اشخاص را مختل میکند. در مواردی حتی افتتاح حساب شهروندان ایرانی در خارج از کشور و حتی در کشورهایی که ایران بیشترین حجم مراودات تجاری را با آنان داشته، برای مثال چین و کره‌جنوبی، به دلیل شناسایی ایرانیان به‌‌‌عنوان مشتریان با ریسک بالای خطر، مشکلات جدی ایجاد میکند. مسلما خروج از لیست مذکور می‌‌‌تواند گشایش‌‌‌های بسیاری را در حوزه‌‌‌های مختلف به‌‌‌خصوص در حوزه‌‌‌های تجارت و سرمایه‌گذاری به همراه داشته باشد.
* دانش‌‌‌آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران
