در گفت‌وگو با یک پژوهشگر حوزه انرژی بررسی شد
آخرین فرصت نفت برای توسعه
در حال حاضر، بخش خصوصی چه میزان مشارکت در بخش‌‌‌های بالادست و پایین‌دست صنعت نفت ایران دارد؟
برای درک دقیق میزان مشارکت بخش خصوصی در صنعت نفت ایران، ابتدا باید تعریف درستی از «بخش خصوصی» داشته باشیم. در ایران، ما با پدیده‌‌‌ای به نام «خصولتی» مواجه هستیم که حد واسط بخش دولتی و خصوصی است. این شرکت‌ها اگرچه در ظاهر خصوصی هستند، اما در عمل تحت کنترل یا نفوذ قابل‌توجه دولت قرار دارند. در بخش بالادستی صنعت نفت، که نیازمند سرمایه‌گذاری‌‌‌های کلان در حد چند میلیارد دلار است، مشارکت بخش خصوصی واقعی بسیار محدود است. عمده فعالیت‌‌‌های این بخش توسط شرکت‌های E&P (اکتشاف و تولید) انجام می‌شود که اکثرا ماهیت خصولتی دارند. در قراردادهای EPC (مهندسی، تدارکات و ساخت) نیز، اگرچه شرکت‌های خصوصی حضور دارند، اما این حضور عمدتا در قالب پیمانکاری است.
در بخش پایین‌‌‌دستی، بهویژه در صنایع پتروشیمی، وضعیت کمی متفاوت است. حضور بخش خصوصی، در این بخش پررنگ‌‌‌تر است، اما باز هم با چالش تفکیک بخش خصوصی واقعی از خصولتی مواجه هستیم. اگرچه سیاست‌‌‌های ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی با هدف افزایش کارآیی و رقابت‌‌‌پذیری طراحی شده، اما در عمل به شکل‌‌‌گیری ساختارهای خصولتی منجر شده است. این ساختارها با ایجاد رانت اطلاعاتی و روابط غیرشفاف، عملا مانع از شکل‌‌‌گیری یک بخش خصوصی واقعی و کارآمد شده‌‌‌اند. بخش خصوصی در ایران عموما در قالب پیمانکاری وارد پروژه‌‌‌ها می‌شود، اما این با مالکیت شرکت‌ها تفاوت دارد. در واقع، در بالادست باید به این بپردازیم که چه مدل‌‌‌هایی می‌توان برای افزایش مشارکت بخش خصوصی به کار گرفت.
روندهای جهانی در زمینه حضور بخش خصوصی در صنعت نفت به چه سمتی پیش می‌رود؟
جایگاه بخش خصوصی در صنعت نفت جهان را باید با نگاه به مدل‌‌‌های قراردادی رایج در بخش بالادستی مورد بررسی قرار داد. به طور کلی، سه نوع اصلی قرارداد در صنعت نفت جهان وجود دارد:
۱. قراردادهای امتیازی :(Concession) در این مدل، شرکت خصوصی مالک نفت تولیدی است و در قبال پرداخت رویالتی و مالیات، حق بهره‌‌‌برداری از میدان را دارد. این مدل بیشتر در کشورهای توسعه‌‌‌یافته مانند آمریکا، انگلستان و نروژ رایج است.
۲. قراردادهای مشارکت در تولید (Production Sharing): در این مدل، شرکت خصوصی و شرکت ملی نفت، در تولید و سود حاصل از آن شریک می‌‌‌شوند. این نوع قرارداد در کشورهایی مانند مالزی، اندونزی و برخی کشورهای آفریقایی رایج است.
۳. قراردادهای خدماتی (Service Contracts): در این مدل که در ایران نیز رایج است، شرکت خصوصی صرفا نقش پیمانکار را دارد و در ازای خدمات خود دستمزد دریافت می‌کند.
روند جهانی نشان می‌دهد که کشورهای توسعه‌‌‌یافته و موفق در صنعت نفت، عمدتا از مدل‌‌‌های امتیازی یا مشارکتی استفاده می‌کنند که منجر به حضور قوی‌‌‌تر و موثرتر بخش خصوصی می‌شود. این مدل‌‌‌ها به دلیل ایجاد انگیزه بیشتر برای سرمایه‌گذاری و انتقال تکنولوژی، منجر به توسعه سریع‌‌‌تر و کارآمدتر میادین نفتی شده‌‌‌اند.
کشورهای نفتخیز منطقه از چه مدل قراردادهایی استفاده می‌کنند؟
کشورهای نفتخیز منطقه مانند عربستان و قطر، در گذشته از مدل‌‌‌های محدودکننده استفاده می‌‌‌کردند. امروزه در این کشور‌‌‌ها روند به سمت مشارکت بیشتر بخش خصوصی و استفاده از مدل‌‌‌های قراردادی منعطف‌‌‌تر است. این تغییر رویکرد با هدف جذب سرمایه و فناوری‌‌‌های پیشرفته و همچنین توزیع ریسک پروژه‌‌‌های نفتی صورت گرفته. در مقابل، در ایران و کشورهایی که از مدل‌‌‌های خدماتی استفاده می‌کنند، مشارکت بخش خصوصی محدودتر است و این شرکت‌ها انگیزه کمتری برای سرمایه‌گذاری و انتقال فناوری دارند. در قراردادهای خدماتی، شرکت سرمایه‌گذار سهمی از مالکیت مخزن و تولید ندارد.
روند جهانی همچنین نشان می‌دهد که با پیچیده‌‌‌تر شدن فناوری‌‌‌های اکتشاف و تولید و افزایش ریسک‌‌‌های سرمایه‌گذاری، نیاز به مشارکت بخش خصوصی و استفاده از مدل‌‌‌های قراردادی جذاب‌‌‌تر برای این بخش، بیش از پیش احساس می‌شود. عراق نیز، در ابتدا از قراردادهای خدماتی استفاده می‌‌‌کرد. اما با گذشت زمان و نیاز به جذب سرمایه‌گذاری خارجی، مدل قراردادی خود را تغییر داده و به سمت قراردادهای مشارکتی رفته است. مدل قراردادهای نفتی، همبستگی بالایی با میزان آزادی اقتصادی در کشور‌‌‌ها دارد. هرچه آزادی اقتصادی در یک کشور بیشتر باشد، قراردادهای نفتی آن به سمت مدل‌‌‌های امتیازی و مشارکتی سوق پیدا می‌کند. در مقابل، کشورهایی که آزادی اقتصادی کمتری دارند، بیشتر از قراردادهای خدماتی استفاده می‌کنند. این الگو نشان می‌دهد که سهم بالای قراردادهای خدماتی در یک کشور، می‌تواند نشانه‌‌‌ای از فضای محدود اقتصادی و نبود شرایط مناسب برای سرمایه‌گذاری خارجی باشد.
سیاست‌‌‌های جهانی در زمینه کاهش کربن و توسعه انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر، چه چالش‌‌‌هایی در صنعت نفت ایران ایجاد کرده است؟
در حال حاضر کشور با یک بحران تصمیم‌گیری مواجه است. گزارش‌‌‌های اوپک و بلومبرگ، روندی نزولی برای قیمت نفت پس از سال۲۰۵۰ پیش‌بینی کرده‌‌‌اند. توسعه خودروهای برقی، افزایش سهم انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر و گسترش قوانین محدودکننده تولید کربن در جهان این روند را تشدید کرده است. این تحولات کشور را ملزم به استخراج سریع‌‌‌تر منابع نفتی کرده، تعلل در این زمینه به این معناست که اگر نفت را تا ۲۰۵۰ استخراج نکنیم، با از بین رفتن صرفه اقتصادی نفت، شاید دیگر فرصتی برای بیرون آوردن آن از دل زمین نداشته باشیم. همچنین کشور برای حل ناترازی انرژی در داخل، نیازمند توسعه میادین گازی است. برخلاف افق ۲۰۵۰ نفت، گزارش‌‌‌های اوپک و بلومبرگ، در سال‌های آینده، روندی صعودی برای گاز طبیعی پیش‌بینی کرده‌‌‌اند. از یک‌سو توسعه میادین نفتی با توجه به افق ۲۰۵۰ از سوی دیگر توسعه میادین گازی برای حل مساله ناترازی انرژی در داخل، سیاستگذاران را در دوراهی تصمیم‌گیری قرار داده است. با توجه به بزرگی رقم موردنیاز توسعه بخش بالادست کشور، بدون جذب سرمایه خارجی توسعه همگام میادین گازی و نفتی وجود ندارد.
حضور بخش خصوصی در صنعت نفت ایران باید از چه مسیری انجام شود؟
قراردادهای مشارکتی و امتیازی، با جذب سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، کیک اقتصادی کشور را بزرگ‌تر می‌کنند. اما تحقیقات نشان می‌دهد، قراردادهای خدماتی، با وجود افزایش سهم دولت به ۹۸درصد از مجموع کل درآمد‌‌‌های حاصل از قراردادها، درآمد کل صنعت نفت کشور را کاهش داده است. در ایران مدل‌‌‌های IPC (Iran Petroleum Contract) که اکنون مورد استفاده است، تا حدود زیادی از مدل قراردادی عراق الهام گرفته است. با این حال، به دلیل تحریم‌‌‌ها و مشکلات داخلی، شرکت‌های خارجی تمایل چندانی به امضای قراردادهای نفتی در ایران ندارند. حضور بخش خصوصی در صنعت نفت ایران باید از مسیر تغییر و تکامل مدل‌‌‌های قراردادی آغاز شود. در حال حاضر، مدل‌‌‌های قراردادی موجود در ایران عمدتا از نوع خدماتی‌‌‌اند، این مدل قراردادها بخش خصوصی را تحریک به سرمایه‌گذاری نمی‌کند.
مشخصا باید چه اقداماتی برای تسهیل ورود بخش خصوصی به این صنعت انجام شود؟
برای تسهیل ورود بخش خصوصی، باید به سمت مدل‌‌‌های قراردادی انعطاف‌‌‌پذیرتر حرکت کنیم. این مدل‌‌‌ها می‌توانند ترکیبی از ویژگی‌‌‌های مثبت قراردادهای مشارکت در تولید و قراردادهای خدماتی باشند. به عنوان مثال، می‌توان با حفظ مالکیت دولت بر مخازن، سهمی از تولید یا درآمد را به شرکت‌های خصوصی اختصاص داد. یکی از عوامل کلیدی در جذب سرمایه، نسبت ریسک به بازده (Risk-Reward Ratio) است. سرمایه‌گذار همیشه به دنبال پروژه‌‌‌هایی است که کمترین ریسک و بیشترین بازده را داشته باشد. اگر ایران در شرایطی قرار دارد که ریسک سرمایه‌گذاری بالاست، تنها راه‌‌‌حل این است که بازدهی را برای سرمایه‌گذاران افزایش بدهیم. این موضوع می‌تواند از طریق تغییر در مدل‌‌‌های قراردادی، کاهش موانع قانونی و ایجاد مشوق‌‌‌های مالی انجام شود.
اقدامات مشخصی که باید برای این منظور انجام شود عبارتند از:
۱.اصلاح چارچوب‌‌‌های قراردادی موجود و ایجاد انعطاف‌‌‌پذیری بیشتر؛
۲. تعریف مکانیزم‌‌‌های شفاف برای بازگشت سرمایه و سود؛
۳. ایجاد تضمین‌‌‌های لازم برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی؛
۴.کاهش بوروکراسی‌‌‌های اداری در فرآیند عقد و اجرای قراردادها.
آیا بخش خصوصی در داخل کشور ظرفیت ورود به صنعت نفت ایران را دارد؟
بخش خصوصی در ایران، به‌رغم محدودیت‌های مالی، از توانمندی‌‌‌های فنی و تخصصی قابل‌توجهی برخوردار است. شرکت‌های خصوصی ایرانی در طول سال‌ها تجربیات ارزشمندی در اجرای پروژه‌‌‌های نفتی کسب کرده‌‌‌اند. اما برای ورود به نقش‌‌‌های کلیدی‌‌‌تر، نیازمند دسترسی به منابع مالی بیشتر و همکاری با شرکت‌های بین‌المللی هستند. بنابراین، می‌توان گفت که مسیر اصلی برای حضور موفق بخش خصوصی در صنعت نفت ایران، طراحی و اجرای مدل‌‌‌های قراردادی جذاب و کارآمد است که هم منافع ملی را تامین کند و هم انگیزه کافی برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ایجاد کند.
در حال حاضر، مکانیزم‌‌‌هایی برای مشارکت بیشتر بخش خصوصی داخل کشور در صنعت نفت وجود دارد. یک نمونه از این مدل قراردادها، «انباشت سرمایه از طریق حفاری چاه‌‌‌های کم‌ریسک» است. در این نوع قراردادها پیمانکار، عملیات حفر و استخراج را از چاه‌‌‌هایی که در معرض ریسک کمتری قرار دارند، آغاز می‌کند و در ادامه از محل درآمد چاه‌‌‌های کم‌هزینه، به سمت توسعه چاه‌‌‌های عظیم‌‌‌تر برود. برای استفاده از ظرفیت بخش خصوصی در داخل کشور، باید قراردادهایی را مدنظر بگیریم که با این مکانیزم مطابقت دارند.
چه موانعی برای مشارکت بخش خصوصی در صنعت نفت ایران وجود دارد و چگونه می‌توان آنها را رفع کرد؟
برای موفقیت در این مسیر، نیاز به یک عزم ملی و همکاری همه بخش‌‌‌های حاکمیتی است. همچنین باید توجه داشت که این فرآیند باید به صورت تدریجی و با در نظر گرفتن همه جوانب انجام شود تا منافع ملی به بهترین شکل تامین شود. عدم‌موفقیت در اجرای کامل اصل ۴۴ در بخش بالادستی صنعت نفت ایران دلایل متعددی دارد. مهم‌ترین مانع، تفسیر محدودکننده از اصل ۴۴ قانون اساسی است که عملا امکان واگذاری مدیریت مخازن نفتی به بخش خصوصی را محدود کرده است. در کنار این موضوع، حجم بالای سرمایه‌گذاری موردنیاز در بخش بالادستی صنعت نفت، که معمولا در حد چند میلیارد دلار است، عملا توان مالی بخش خصوصی داخلی را محدود می‌کند. همچنین، نگرانی‌های امنیتی و سیاسی در مورد واگذاری مدیریت منابع استراتژیک نفت و گاز به بخش خصوصی، باعث شده است که دولت‌‌‌ها محتاطانه‌‌‌تر عمل کنند. این نگرانی‌ها با توجه به شرایط تحریمی کشور و محدودیت‌های بین‌المللی تشدید شده است.
ساختار انحصاری صنعت نفت که طی دهه‌‌‌های متمادی شکل گرفته، خود به مانعی برای ورود بخش خصوصی تبدیل شده است. در این ساختار، تصمیم‌گیری‌‌‌های کلان و مدیریت منابع نفتی همواره در اختیار دولت بوده و تغییر این رویکرد نیازمند تحولات اساسی در ساختار مدیریتی صنعت نفت است. برای رفع این موانع، در گام اول باید چارچوب‌‌‌های قانونی و حقوقی مناسب برای مشارکت بخش خصوصی تدوین شود. این چارچوب‌‌‌ها باید به گونه‌‌‌ای طراحی شوند که ضمن حفظ منافع ملی، جذابیت کافی برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را نیز داشته باشند. در گام بعدی، باید مکانیزم‌‌‌های مالی و اقتصادی مناسب برای حمایت از بخش خصوصی طراحی شود. این مکانیزم‌‌‌ها می‌تواند شامل ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری تخصصی، ارائه تضمین‌‌‌های دولتی و طراحی مشوق‌‌‌های مالیاتی باشد. همچنین، ایجاد شفافیت در فرآیندهای واگذاری و تقویت نظام نظارت و کنترل می‌تواند به اعتمادسازی کمک کند. این موضوع بهویژه در مورد نگرانی‌های امنیتی و سیاسی اهمیت دارد. باید توجه داشت که خصوصی‌‌‌سازی در صنعت نفت یک فرآیند پیچیده و زمان‌بر است که نیازمند عزم ملی و همکاری همه بخش‌‌‌های حاکمیتی است. این فرآیند باید به صورت تدریجی و با در نظر گرفتن همه جوانب انجام شود تا منافع ملی به بهترین شکل تامین شود.
